清代驿站财政机制 的形成与演变******

　　作者 ：刘文鹏（中国人民大学清史研究所教授）

　　驿站是中国历代王朝传递信息 、递运物资 的主要渠道 ，在维系国家统一方面发挥着重要作用 。驿站 的正常运转全赖驿站经费之保证，所谓“国脉疏通原借驿递 ，而驿递急需端赖钱粮” 。一般认为 ，清朝入关后一扫旧弊，摊派 、加征得到有效抑制 。这一观点突出了明清之际驿站财政的差异。但实际上，明末加派之征也通过各种隐性方式在清代得以延续 。在清初裁驿费充军饷的财政政策影响下 ，清代驿站财政走向了既病民又病官的摊派旧途 。

　　明代驿站财政与驿役官当改革

　　明初驿站财政建立在实物财政基础之上，有赖于田赋征收和劳役佥派 。洪武元年（1368年）正月，明太祖诏令天下广置各驿 ，其驿站差役佥派民户出办 。具体方法 是 ，“马有上中下三等，验民田粮出备”（《明太祖实录》卷29，洪武元年正月庚子） 。即民户依照粮赋多寡对等充任驿传马夫，其不足数者可以数户共充一夫。本县人户不足，则“以相邻州县点差” ，谓之“协济”。甚至令东南富户 、市民前往北方诸省协济应役。官方除提供驿舍、备办廪粮及派遣官吏外 ，驿站其余所有开支均由驿传役夫亲身应役承担 。此外 ，尚有里甲和均徭内编派驿站差役 ，以满足其财政开支需要。

　　洪武二十七年（1394年） ，明朝将永充改为“依次轮充”（万历《惠州府志》卷10，《赋役志下》 ，明万历四十五年刻本） 。其佥编时间有三年、五年和十年之别。但地方政府在实际佥派中并不遵守定制，以至于有役三五十年者 。此外在没有预算与额设经费的体制下，驿站马夫等便成为驿丞等官吏盘剥 的对象。以上两方面导致嘉靖以前 的马户不堪重扰，驿站运行困难。

　　成化 、弘治年间白银货币化地位得到官方承认 ，一系列以财税定额为目 的、减轻地方差役负担的差役纳银改革随之展开，驿站的日常运转也由力役亲当改为征银雇募 ，至嘉万时期 ，因推行一条鞭法改革，得以最终确立 。具体做法 是根据过往支销数目 ，预估一年驿站夫马工料银额数，将其摊入全县粮赋或额田中征收 。对于他县协济马匹 ，则按每马所需折银 ，分派各协济州县“照亩均征”（申佳胤：《临洺驿马政记》 ，载崇祯《永年县志》卷7）。征收 的站银，以府为单位进行统计并征收 ，然后由府转发各驿 ，招募人员当差。

　　官征官募确实起到了均平差役、减轻百姓负担的作用，“计地征粮，可以免马头独累之苦 ；募人当应，可以绝官吏求索之私”（刘麟 ：《清惠集》卷3 ，《均驿传安人心扶公论杜私情以免偏苦疏》 ，台湾商务印书馆1987年版 ，第348页）。但新政实施不过十余年 ，即弊端百生。一方面 ，官府“给驿渐广” ，导致地方驿站开支不断增加；另一方面，过往官员多索马匹差夫 ，马户“卖产鬻儿，倾家丧命” 。更甚者，明季“国用不足 ，将原额驿站夫马工食草料银两半裁以充练饷”（《宣大山西总督李鉴启本》，顺治二年五月八日），地方驿站财政更加吃紧 。本县“马户逃窜，扳累难支”，他县协济亦托故不前，地方不得不再度佥派里民应当，复“蹈万历以前之夙弊”。而“驿卒糊口无资，群起为盗”（《顺天巡按柳寅东揭报驿递疾苦》，顺治元年七月 ，载张伟仁主编 ：《明清档案》第1册 ，台湾联经出版事业公司1986年版） 。

　　清初中央对明代驿站财政体制的调整

　　清朝入关之初，平定全国的战争仍在持续 ，大量地方财政经费被裁撤充饷 ，驿站钱粮也不例外。在财政紧缺 的情况下，既要全力保障军费，又要维持驿站正常运转 ，中央和地方政府为维护各自利益走上不同道路。

　　于中央而言，顺治元年（1644年）七月清朝废止一切明末加派 ，废除明末里甲佥派 ，将全国驿站由民当改为官当，所有经费均于正项地丁内动支，“不复累及百姓”。与此同时，令各省站银“以万历初年会计录为准”，“照旧征收 ，加增者不准”（《户部尚书英峩岱题本》，顺治二年六月六日） 。

　　然而 ，明末清初接连不断的灾荒 、战争导致地方田赋收入急剧下降 ，部分省份站银除荒后实征不及原额半数，巨大 的经费缺口令驿站运转维艰。更重要的是 ，清初持续的军事行动导致国家财政经费捉襟见肘。权衡之下，清朝不得不裁减包括驿站经费在内的地方财政以充实军饷 。驿站经费的大幅压缩主要集中于顺治九年（1652年）至十四年（1657年）和康熙平定三藩之乱期间 ，此后雍乾各朝均陆续裁减 。全国站银“通计裁扣之数 ，自顺治九年以迄乾隆 ，竟居原额三分之二”（民国《盐山新志》卷8，《赋役篇上》 ，民国五年刊本） 。

　　在额征驿站银剧减 ，加之禁止摊派、裁驿充饷 的境况下，清廷只能尽可能地集中有限驿站财政资源，使其利用最优化。方法主要有三：一 是裁僻济冲 ，将驿站经费集中于主干驿道。二 是调整驿道走向 、开辟新驿道 。顺治年间，为减轻河南、山东驿站负担 ，清朝开通经山西前往川陕甘等地区 的驿道，河南驿站负担有所减轻；山东则开通了经德州 、泰安、蒙阴 、郯城前往江苏的“山东东道” ，使原有山东中路 的驿站压力有所缓解。驿道重新规划后要求行差人员循规定驿道行进 ，并在勘合火牌内明白填注，严禁随意改变路途。三 是严格掌握地方驿站财政奏销 。顺治八年（1651年），清朝确立各省财政奏销制度后 ，规定驿站 的各项开支需岁终汇造清册，由户部核实奏销。自顺治三年（1646年）至十四年修撰完成 的各省赋役全书，更是将各省起运存留 、驿站额支数目固定下来。通过赋役全书和奏销制度，各省驿站每年的财政收支也尽在中央 的掌握之中。这既有助于中央了解地方驿站财政之盈绌 ，及时作出调整；也将府州县驿站财政纳入藩司和中央管控之下，方便了驿站财政资源 的宏观调拨 。

　　上述改革确实值得称许，在财政极度紧张的情况下通过法律禁令确保地方不得派累里甲，展现了新朝气象。但奈何由于清初战争开支甚巨 ，很多本应裁僻济冲的夫马钱粮亦经常被中央挪作军饷。地方政府为保障驿站的正常运转疲于应对，不得不百般腾挪 ，甚至延续明季摊派旧弊。

　　清前期各省对驿站财政体制调整的因应

　　整体而言 ，各省解决地方驿站财政问题 的举措主要集中在复原额 、顾驿递 ，严考成、革协济等方面 ，而在州县层面更为通行的做法则 是直接佥派里甲。

　　所谓复原额 ，即各省督抚在除荒实征站银过少的情况下 ，奏请恢复该省旧设站银数额 。部分省份在朝廷下令裁去明季摊派并统计旧额银时 ，往往在万历初年额设站银基础上将里甲夫马工料银和摊派银两一并作为本省额设驿站银统计 、报呈，实际上 是将“旧额”提高 ，把明代站银、里甲夫马银和摊派银以隐蔽的方式承续下来。而裁撤地方经费过程中 ，驿站经费可能虽亦被裁撤，但因为需要维持驿站的正常运转，驿站经费的裁撤力度不及其他经费，所以在顺治初期裁节地方经费的过程中，面对经费紧缺的情况“先尽驿站支用” 的“顾驿递”政策在一定时期内得以贯彻落实。

　　明清之际的驿站协济制度 是保障冲途大驿有效运转 的良制。但协济 的正常运行需建立在驿站财政充足的基础上 ，一旦经费被挪用或裁减，各地往往托故不前 ，导致受协驿站运转失灵 。为解决该问题，清朝将协济站银完纳与否、完纳分数均纳入官员考成。但协济站银毕竟还需多一道解送程序 ，此间辗转费时 、各级侵扣，其弊多端 。于是 ，各省纷纷奏请将“本州县之正项用补本驿之急需 ，而以外州县之协济，汇解藩司抵补正项”（《河南巡抚吴景道题本》，顺治八年十月二十四日） ，南省协济北方站银也照此方法办理。此项调整至康熙七年（1668年）最终成为定制 ，并施行于全国 ，起自明代的驿站协济制度被废止。此种方法减少了站银支用的程序，提高了驿站运转效率 。

　　中央和各省为筹措驿站经费 ，经过多重努力，确实起到一定作用，似乎驿站也得以正常运转；但如果我们将视野转移至州县，则会发现驿站财政状况呈现 的 是另外一幅景象 。

　　清人薛所蕴《驿卒词》云 ：“闾阎困敝乏帮贴，差烦马瘦刍茭绝。……县官逮治驿卒死 。五更三点不交睫 ，头枕驿门候消息。”（张应昌编 ：《清诗铎》卷9，中华书局2022年版 ，第262页）这并非夸张和想象之词。顺治年间曾任新乐县知县 、专管冲途大驿西乐驿的林华皖对当时 的驿站困境有过总结 ：一则差务繁忙 ，“每日数起” ；二则夫役“额设者有数”，每遇大差势必另外雇觅 ；三则马骡羸瘦，“陆续行差 ，倒毙不一，月而殆尽”；四则行差人员百般苛索 ，夫役折干 、背负过重（林华皖 ：《治鲜集》卷2 ，《驿邮略》，载《续修四库全书》第880册，上海古籍出版社2002年版，第430~431页）。康熙《丰润县志》更直白指出 ：“输蹄往来 ，络绎不绝 ，粮糗刍薪 ，存留不能及半 ，协济未必以时，县令之拮据 ，殆所不免 。”（康熙《丰润县志》卷4，《赋役志·驿传》，清康熙三十一年刻本）绝大多数州县官员不堪重负，自杀者亦不在少数。其最终结果，“存留各项节次裁减 ，州县之事束手无策 ，势不得不私派之民 ，民既出雇役之钱 ，仍不免于役又不知凡几矣”（康熙《灵寿县志》卷4 ，《田赋上》，清康熙二十五年刻本）。摊派里甲成为州县官自然而然的选择。

　　然而，直接摊派里甲显然与清朝不加赋的政策相冲突。天津巡抚张忻 、保定巡抚郝晋及经手知县都曾因触犯此律最后交刑部议处。故很多地方州县只能想方设法将摊派合法化：一是延续明季之“强制性雇募”手段，名为发银雇募、听民应召 ，实则是强制性“照里派轮”，官方挟公权权威进行变相摊派，并非纯粹 的自由雇募应召之制 。另一种 是额外摊派 ，倒逼国家财政政策作出调整 ，将摊派合法化 。部分州县驿站确实差务繁忙，必须额外派征 。但为避免胥吏、马头毫无限制多征，引致民怨沸腾，清廷将额外摊征编入赋役全书 ，承认各种加派的合理性并使之合法化。

　　清前期驿站财政体制改革的影响及其余绪

　　清人曾对本朝的废力役亲当为官当官募之制大为赞赏，称“清兴 ，扫除旧政 ，与民更始。而钱粮则例一以万历初年为定 ，且赋皆改折而无本色之征，差皆雇役而无佥点之害……民无一事之扰 ，薄赋轻徭 ，培植邦本，万世无疆之休基此矣”（康熙《吴桥县志》卷3 ，《食货志》，清康熙十九年刻本）。

　　但清初军兴旁午，裁驿充饷时常有之 。实际上“额设工料已减十分之三，差务更增十分之四”的情况下，地方财政仍然左支右绌 。驿站之弊不仅官累难除，民累亦未减轻。一方面，清初裁节驿费并非为了减轻百姓负担，而是裁驿充饷 ，百姓压力并未减轻。另一方面 ，在“额设有数”的驿站财政体制下 ，州县为保证驿站运转 ，又不得不走上加派里民的老路。这一回头路不仅额外增加了百姓负担，甚至在一定程度上倒逼中央将部分摊派合法化。清廷减轻里甲摊派负担的宣言也就此告以破产 。官员既存在加赋的罪名 ，百姓亦承受摊派 的压力，实在是病民病官 。

　　以上种种弊病 的存在，究其原因 ，即在于中央财政集权下 ，地方额设驿站经费过少且并不稳定。随着明代白银 的货币化，国家财政也出现“统计银两化”的趋势 。这一变革使得国家财税可预算 、可统计，方便了国家对各省州县财政 的掌控；但是对于地方政府而言，则 是更加不利 。在“统计银两化”之前，所有驿传夫役均需亲当，财政开支由地方政府自行编制，不受中央管控；但在此之后，情况发生了显著变化 。一方面 ，全国赋役逐渐定额化，中央以法律形式规定了摊派的“非法性”；与此同时，明清财政也因此走上“原额主义”道路，财政体制出现僵化。另一方面，借助白银 的便利 ，中央对于州县财政 的掌控越发集中，且能随时裁扣 、调拨 ，导致州县财政难以稳定。清人曾谓“国家之所赖者，惟财赋 ；地方之所重者，惟差徭 ；下民之所望者，惟恩恤”（乾隆《三河县志》卷5，《赋役志·驿站》 ，清乾隆二十五年刻本） ，生动反映了当时中央 、地方和百姓三者在国家财赋分配中 的地位和处境 。从国家立场出发 ，中央主要集中于对全国财赋的高度集权与掌控。尤其 是战争期间，国家的着眼点完全在于尽快汇集财政资源用于军事，以期稳定统治 。裁撤地方存留银是其中最为重要 的手段，而这势必导致地方州县存留经费过少。州县为维持地方行政 的正常运转，又不得不额外摊派 ，而所有的压力最终只能转嫁给百姓 。在上述财政结构体制下，百姓能否得到“恩恤”显然要打上问号 。刘志伟教授认为 ，清初通过编撰赋役全书和确立奏销制度 ，建立了高度中央集权 的财政体制 ，它导致的一个最直接的结果就 是地方赋税征收的失控（刘志伟：《略论清初税收管理中央集权体制 的形成》，载《贡赋体制与市场 ：明清社会经济史论稿》 ，中华书局2019年版，第190页） 。可以说 ，正 是中央财政的“集权”导致了州县政府在财税征收中的“分权”和“失控”。因此 ，随着清中后期各类大差 、常差的源源不断 ，以及驿务弛弊 、苛索繁多等问题 的抬头 ，“原额主义”财政下的清朝驿站运转再度回到明末境况，各类差派更加层出不穷 。

　　（本文系国家社科基金重大项目“清代驿站史研究”〔19ZDA207〕阶段性成果）

　　《光明日报》（ 2022年12月26日 14版）

“用团结的力量扫除疫情阴霾”（国际社会看中国优化疫情防控措施）******

　　新冠疫情发生以来，许多在华工作和生活的外国友人选择留在中国 ，与中国人民共克时艰。他们在接受本报记者采访时表示，中国高效统筹疫情防控和经济社会发展，始终坚持人民至上、生命至上，因时因势优化调整防控措施 ，大家生活在中国很安心 。相信中国一定能够扫除疫情阴霾 ，取得抗击疫情 的最终胜利。

　　“努力用最小 的代价实现最大的防控效果”

　　全球化智库特邀高级研究员 、意大利裔美国人马里奥·卡瓦洛已在中国工作多年 ，亲眼见证了中国近3年来 的抗疫历程 。他认为，中国始终坚持人民至上、生命至上 ，不断提升疫情防控 的科学性 、精准性、有效性，护佑人民群众健康安全，“中国 是我 的第二故乡，生活在这里 ，我感到非常安全”。

　　哈萨克斯坦眼科医生卡培拉别科夫·萨夫留别克·萨达维奇多年来一直在黑龙江大庆眼科医院工作 ，接诊近20万名中国眼疾患者 。“这3年来，在中国所见所闻和所经历的一切 ，都给我留下不可磨灭的印象 。无数 的中国医务人员 、基层工作者不畏艰险、勇毅坚守，他们认真负责的工作态度和忘我的工作状态令人感动。”卡培拉别科夫深刻感受到 ，中国人民团结一心、众志成城抗击疫情。“从武汉保卫战、湖北保卫战，到常态化疫情防控，再到迎战德尔塔 、奥密克戎，中国积极主动应对挑战，根据病毒变异的特点趋势和临床治疗的实践经验，努力用最小的代价实现最大 的防控效果。”

　　来自委内瑞拉的视频博主萨维德在深圳居住和工作，他的社交媒体账号中有不少关于中国抗疫 的内容 。近3年来，萨维德见证了中国抗疫的决心和行动 。“面对突如其来 的疫情 ，中国投入优秀的医生 、先进的设备、急需的资源，全力以赴筑牢一道道疫情防控屏障。”萨维德还受邀走访了火眼实验室，了解科技如何助力疫情防控。他说：“中国科研人员的敬业精神和专业素养令人敬佩 。中国的国家治理体系和治理能力现代化水平明显提高，为世界其他国家树立了榜样 。”

　　来自孟加拉国 的学者莫斯塔克·阿赫迈德·加力布现在 是武汉理工大学马克思主义学院跨文化交流与“一带一路”研究中心的执行主任 。他依然清晰记得疫情发生之初，大家守望相助的情景 。当他所居住的小区物资短缺之时 ，社区、学校纷纷施以援手，让他度过了那段艰难 的时光 。“我感受到了中国人民团结 的力量，正是这股力量让中国战胜了前所未有 的困难和挑战 。”

　　“中国的做法 是科学、经得住考验的”

　　中山大学孙逸仙纪念医院马来西亚籍研究员蔡佩娥在广东疫情严峻时，和同事们一起奔赴一线担任志愿者。当前 ，疫情防控进入新阶段，蔡佩娥看到中国各地正进一步扩大医疗资源和医疗服务的供给 ，积极发挥社区医疗卫生机构、互联网医院作用 ，方便民众获得健康咨询、就医指导和预约诊疗等服务。她认为 ，中国坚持科学精准防控，主动优化调整防疫举措，最大限度保护了人民生命安全和身体健康 。

　　加力布表示，人口规模巨大是中国的基本国情。疫情发生以来，中国防疫措施 的每一次优化调整都充分考虑了环境变化和现实需求 ，为药物研发、医疗救治能力增强、全民广泛接种疫苗赢得了宝贵的窗口期 。“事实证明 ，中国的做法是科学 、经得住考验的 。”

　　卡培拉别科夫表示 ，经过近3年的抗疫，中国医疗卫生和疾控体系经受住了考验 ，拥有更加有效的诊疗技术和药物，全人群疫苗完全接种率超过90% ，民众 的健康意识和素养明显提升 ，为进一步优化完善防控措施创造了条件 。中国将新冠病毒感染调整为“乙类乙管”，有助于最大限度减少疫情对经济社会发展的影响 。

　　“中国在应对疫情中的巨大公共卫生投入，挽救了成千上万人 的生命 。中国 的经验值得各国学习 。”在黑龙江大庆眼科医院工作的俄罗斯眼科医生热烈兹诺夫·伊戈尔·瓦列里耶维奇认为，始终尽全力护佑每一个生命， 是中国抗击疫情的宗旨 。面对世纪疫情 ，中国根据实际情况精准施策，让各项防控工作更科学 、更精准、更有温度 、更富成效。

　　“中国经济社会发展将进一步展现澎湃活力”

　　“今年中国经济前景更加值得期待 。”萨维德说 ，中国在全球供应链中的地位举足轻重 。中国持续优化疫情防控措施 ，各地生产生活秩序有序恢复，民众 的消费热情回升，旅游业、航空业等行业出现很多积极变化 。“不断优化调整防疫政策的中国，今年将为推动全球经济复苏持续贡献力量 。”

　　蔡佩娥表示，中国调整防疫举措 ，不 是“躺平” ，而是更好统筹疫情防控和经济社会发展 ，“相信未来中国经济社会发展将进一步展现澎湃活力” 。

　　喀麦隆青年门杜现在北京大学国际关系学院攻读博士研究生。他表示，中国科学研判 ，采取有针对性的防控措施 ，最大限度减少疫情对经济社会发展 的影响。“在全球高通胀背景下 ，中国政府保证了重要民生商品供应充足和物价总体平稳 。中国经济拥有强大韧性和巨大潜力，长期向好基本面没有变 。”

　　加力布对中国经济社会未来发展充满信心 。他表示：“中国提出 的全球发展倡议将抗疫和疫苗列为八大重点合作领域之一，中国致力于团结各方携手抗疫、共克时艰，汇聚全球抗疫合力 ，展现出负责任大国担当 。”

　　“中国优化疫情防控措施正当其时。”抗疫期间，面对西方国家一些媒体对中国疫情防控工作的不公正舆论，卡瓦洛多次发表文章，呼吁国际社会客观看待 。他表示，当前，中国疫情防控进入新阶段，中国各地生产生活秩序正在逐步恢复 ，热闹 的“烟火气”回来了。

　　热烈兹诺夫表示 ，面对疫情挑战，构建人类命运共同体 的重要性和紧迫性更加凸显 。团结合作 是国际社会战胜疫情最有力武器 。从防控疫情到恢复经济社会秩序 ，都离不开紧密有效的全球合作。“期待各方用团结的力量扫除疫情阴霾 ，一起迈向美好未来 。”（刘 融 屈 佩 时元皓）